Menghadapi Fenomena Pollution Haven Akibat Investasi Asing

no-img

Pollution haven? Memang istilah ini tidak lah se-terkenal tax haven. Ketika Tax haven mendapat perhatian yang lebih besar dari masyarakat umum, pollution haven relatif hanya terkunci dalam pikiran pemerhati lingkungan saja. Padahal, dari segi dampak, pollution haven punya potensi yang cukup mencemaskan.

Pollution haven atau surga polusi itu sendiri lebih mengacu kepada hubungan yang tercipta sebagai akibat negatif dari foreign direct investment (FDI) atau penanaman modal asing langsung. Di saat negara-negara berkembang berlomba-lomba menarik investasi asing, di saat itu pula terjadi fenoma race to the bottom. Yang artinya, upaya untuk saling memberikan kelonggaran-kelonggaran regulasi, termasuk di antaranya regulasi terhadap lingkungan. Ketika terjadi pelemahan regulasi lingkungan, pada prakteknya komponen pengelolaan polusi tidak masuk atau hanya sebagian kecil saja diperhitungkan sebagai komponen biaya (cost). Akibatnya, ini dapat memperkecil biaya produksi suatu usaha. Ketiadaan pengelolaan sampah industri atau polusi itu selanjutnya memberikan pengaruh luaran yang bersifat negatif, yaitu polusi yang tidak ditangani dengan baik. Disiplin ilmu hukum ekonomi menyebut kondisi ini sebagai externalities negatif yang termasuk ke dalam salah satu penyebab kegagalan pasar (market failure).

Ketika pollution haven memunculkan externalities negatif yang merugikan masyarakat dan negara tempat investasi berlangsung, di saat yang bersamaan terjadi efisiensi suatu industri karena ada perbedaan cost. Investor asing hanya mengeluarkan cost untuk produksi (Private Marginal Cost atau PMC), sedangkan cost sosial sebagai akibat negatif externalities (Social Marginal Cost atau SMC) tidak ditanggung, sehingga PMC < SMC. Selisih cost ini lah yang pada prinsipnya ditawarkan untuk menggaet FDI yang berwujud sebagai externalities yang lahir dari femomena pollution haven.

Dengan adanya selisih cost sebagaimana dimaksud di atas, yang beriringan pula dengan insentif pajak, bahan baku dan tenaga kerja yang murah, tidak lah mengherankan begitu banyak perusahaan multinasional dari negara-negara maju lebih tertarik untuk merelokasi usahanya ke negara-negara berkembang yang menawarkan biaya produksi rendah. Tujuannya, mereka tetap mendapatkan keuntungan maksimal tanpa harus terlalu memikirkan aspek lingkungan. Di sini lah, istilah pollution haven secara praktiknya muncul. Perusahaan multinasional dari negara maju tetap dapat berproduksi di negara lain dengan memperoleh margin laba yang besar yang hasilnya dapat berputar lagi di negara asal, sementara segala polusi yang dihasilkan dipindahkan dan pengelolaannya dibebankan kepada negara-negara tujuan investasi tersebut yang pada umumnya adalah negara-negara berkembang.

 

Bagi negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, fenomena pollution haven adalah seperti memakan buah simalakama. Ini karena pada dasarnya investor asing akan mempertimbangkan negara mana saja yang menawarkan ongkos produksi yang murah. Salah satu komponennya adalah seberapa ringan cost pengelolaan polusi terhadap lingkungan. Ketika aturan lingkungan dilemahkan, investasi asing akan terdorong masuk, namun masyarakat dan negara yang akan menanggung polusi akibat industri tersebut. Sebaliknya, ketika aturan tersebut diperketat, investasi asing punya kecendrungan untuk menjauh karena pada prinsipnya usaha selalu mencari biaya produksi yang murah.

Lalu bagaimanakah sebaiknya Indonesia meghadapi fenomena ini? Pertama-pertama yang perlu diingat adalah meskipun membantu penguatan ekonomi secara signifikan, industrialisasi menyimpan potensi negatif terhadap lingkungan. Negara Tiongkok dapat dijadikan contoh. Seiring dengan meningkatnya industrialisasi di kawasan tersebut, tiongkok bertransformasi menjadi negara dengan ekonomi terbesar di dunia. Namun, ada permasalahan sosial yang mucul. Tercatat setidaknya sejak tahun 2010 yang lalu, negara ini mulai kesulitan menghadapi polusi lingkungan. Dilaporkan, dibutuhkan dana hingga 680 milliar yuan atau setara dengan PDB Vietnam untuk membersihkan polusi sebagai akibat sampah industrialisasi selama 30 tahun, sebagaimana dilansir Kontan.co.id https://internasional.kontan.co.id/news/walah-aksi-pembersihan-polusi-china-butuh-dana-2-pdb-1 . Hingga tahun ini pun, di 2018, detiknews melaporkan bahwa pencemaran udara di tiongkok akibat industrialisasi belum terselesaikan. Hampir sekitar 1,6 juta warganya tewas setiap tahun yang diklaim karena sakit jantung dan paru-paru akibat polusi udara. (https://news.detik.com/internasional/d-3866626/china-jadi-negara-dengan-polusi-udara-paling-mematikan-di-dunia).  Kesimpulannya adalah, Tiongkok saja yang mayoritas industri nya dapat bertumpu pada kekuatan ekonominya sendiri bisa gagal mengelola dampak lingkungan. Dengan demikian, Indonesia sebagai negara berkembang yang senantiasa hingga saat ini mengharapkan investasi asing mesti lebih siap dan hati-hati dalam mengelola dampak lingkungan. Jangan sampai karena berlomba-lomba untuk menarik investasi asing dengan negara-negara berkembang lainnya, Indonesia ikut terjebak di dalam fenomena pollution haven.

Di tatanan global, kesadaran dan kampanya terhadap bisnis yang ramah terhadap lingkungan terus menerus memperlihatkan kemajuan dengan melahirkan beberapa ketentuan-ketentuan penting. Sebut saja OECD Guidelines for Multinational Enterprises (2011), the United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (2011), the ten principles of the United Nations Global Compact (2011), dan sebagainya. Pada prinsipnya dokumen-dokumen tersebut telah memberikan arahan yang jelas dan mendorong kegiatan bisnis yang peduli lingkungan. Hanya saja hingga saat ini, regulasi-regulasi yang ada tersebut masih bersifat soft law, yaitu suatu keadaan regulasi yang hanya memberikan norma tanpa ada sanksi atau law enforcement yang jelas. Pada prinsipnya, kesadaran dan pengelolaan bisnis yang ramah lingkungan masih ditopangkan kepada pelaku industri.

Yang menjadi permasalahan adalah sejauh mana self-regulation dari pelaku industri ini bisa efektif menganggulangi dampak sosial dan lingkungan? Sejarah dan kasus-kasus terakhir seperti Lumpur Lapindo (Indonesia), tumpahan minyak di Gulf Mexico (AS), dan Dieselgate (Jerman dan AS) membuktikan bahwa perusahaan tidak bisa dilepas bertanggungjawab sendirian terhadap pengelolaan resiko industri mereka. Mesti ada kontrol dan pengawasan yang baik dan terpadu dari pemerintah suatu negara tempat usaha tersebut menjalankan aktivitasnya. Setidaknya terdapat dua pendekatan.

Yang pertama, prinsip pertanggungjawaban negara melalui kebijakan ekonomi yang tepat. Ketika negara bersedia menyediakan kelonggaran aturan lingkungan untuk menarik investasi asing, negara juga harus bertanggung terhadap externalities negatif yang ditimbulkan. Bila mana investor sudah diberikan jaminan tidak ada pajak tambahan akibat efek polusi industri tersebut, maka pemerintah lah yang harus menutupi biaya cost social yang ditimbulkan. Artinya, pemerintah yang bertanggungjawab penuh terhadap sampah industri dan penanganan polusi. Walaupun pada teorinya kebijakan ini seperti membebankan pajak kepada pelaku industri atas externalities negatif yang dihasilkan, pada praktiknya ini dapat berupa subsidi dalam pengenaan pajak tersebut karena posisi pelaku industri adalah investasi asing yang telah diberikan keringanan oleh pemerintah. Walaupun dapat memicu kontroversi karena sesungguhnya pemerintah yang membiayai polusi yang dihasilkan investor asing, tentunya, pengendalian dan penanganan potensi polusi di hulu jauh lebih murah dan mudah ketimbang telah menyebar dan merugikan masayarakat di hilir.

Yang kedua, adalah melalui ketentuan hukum yang kuat dalam instrumen perjanjian investasi. Pada dewasa ini, perjanjian-perjanjian investasi antar negara pada umumnya telah mengakui hak suatu negara untuk mengatur urusan negaranya. Salah satu bidang yang menjadi perhatian adalah hak suatu negara untuk membuat kebijakan dalam melindungi dan menjaga lingkungan dari kegiatan investasi asing yang berbahaya. Dengan demikian ini adalah rambu-rambu awal untuk investor asing agar dalam melakukan usahanya bersikap hati-hati terhadap dampak lingkungan yang ditimbulkan.

Namun, perlu diingat, sekedar adanya hak mengatur dari negara ini saja tidak cukup seandainya negara ingin menindak tegas investor asing yang lalai dalam menjaga dampak lingkungan. Hal ini karena adanya ketentuan pengambil-alihan (expropriation) yang sudah menjadi standar di dalam perjanjian investasi internasional dan juga dalam Undang-Undang Penanaman Modal (UUPM). Meskipun demi kepentingan publik, tidak ada diskriminasi dan sesuai dengan hukum yang berlaku, peraturan dan tindakan yang merugikan investor asing berdasarkan ketentuan pengambil-alihan (expropriation) ini akan selalu mensyaratkan adanya pemberian kompensasi kepada investor.

Ketika ada pemberian kompensasi, penindakan kepada investor asing seperti kehilangan makna. Adanya kompensasi menyiratkan bahwa investor tidak serta merta di pihak yang salah dan negara tidak berada di pihak yang menang karena pada akhirnya malah harus mengeluarkan sejumlah uang untuk ganti rugi. Akan tetapi, kehawatiran kondisi di atas dapat diperbaiki dengan memperbaiki perjanjian investasi negara dengan menambahkan klausul yang memberikan garansi bahwa (1) tindakan tertentu yang dilakukan negara terhadap investasi asing di dalam bidang lingkungan yang dapat dikecualikan dari ketentuan pembayaran kompensasi; dan (2) kondisi tertentu yang membahayakan lingkungan yang menjadi dasar tindakan negara yang dapat dikecualikan dari kewajiban pembayaran kompensasi. Metode terakhir ini jauh lebih mudah, murah dan efektif karena bersifat preventif dan memiliki dasar hukum yang kuat seandaianya timbul sengketa investasi karena terjadi kerusakan lingkungan.

 

Beberapa waktu lalu, saya cukup terkejut mendengar bahwa ada aparatur di Pemerintahan Daerah yang menyampaikan bahwa bila aturan hukum lingkungan dilaksanakan, dapat dipastikan akan menghambat laju investasi di daerah. Hal ini dikarenakan begitu ketatnya persyaratan memenuhi aturan hukum lingkungan yang sulit dipenuhi oleh pelaku industri. Pendapat demikian jelas tidak tepat. Dalam kondisi apapun, penerapan hukum lingkungan adalah mutlak. Tidak mungkin meningkatkan pendapatan ekonomi suatu daerah dan masyarakat dapat sejahtera, bila pada akhirnya masyarakat itu sendiri justru akan menderita nantinya dengan polusi dan kerusakan lingkungan. Memajukan ekonomi dengan mengundang investasi asing adalah suatu hak dan peluang yang dapat dioptimalkan. Namun, hak masyarakat untuk mendapat perlindungan, keamanan dan hidup dengan kondisi lingkungan yang layak juga merupakan hak dasar manusia yang mesti dipenuhi. Keduanya mesti berjalan beriringan, tidak ada yang ditinggalkan, dan tidak mesti dibenturkan.

*Oleh Surya Oktaviandra, SH, LLM. Alumus Program Master Universiteit Maastricht (Belanda). Saat ini bekerja di Bagian Hukum Pemerintah Kota Padang Panjang.

Disclaimer: Tulisan ini dapat di copy paste atau diambil dengan tetap menyajikan informasi penulis dan link secara utuh.